如何完善“揭榜挂帅”制度 提高创新效能

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观点

近期习近平总书记在中央政治局第十一次集体学习时强调，新质生产力“以全要素生产率大幅提升为核心标志，特点是创新，关键在质优，本质是先进生产力”。我们理解，新质生产力区别于传统生产力的重要特点，是更加突出科技创新在生产力发展中的主导作用，更加强调人才引领的创新驱动。加快形成新质生产力，需要充分激活人才这一最活跃、最具决定意义的能动主体，以引才的主动更好掌握创新主动、发展主动。“揭榜挂帅”作为一种从产业需求出发的科研攻关机制，推动引才供给侧和需求侧双向发力，创新构建了“不求所有但求所用”，以人才链激活创新链、服务产业链的新模式，是推动传统生产力向新质生产力跃升的有力支持。

2020年5月以来，浙江省金华市持续迭代“揭榜挂帅”全球引才机制，助推教育、科技、人才三位一体、协同创新，切实发挥人才对产业链强链补链延链和关键核心技术突破的支撑作用，先后吸引678个团队“揭榜”，解决456项技术难题，帮助2500余家企业实现改造提升，加速推进人才资源与产业发展深度对接、融合聚变，探索了一条以“揭榜挂帅”赋能新质生产力的新路径。综观金华市“揭榜挂帅”的实践探索，我们认为，在加快发展新质生产力方面，“揭榜挂帅”可以为不少城市提供启发和借鉴。尤其是对于一些中小城市而言，可以通过迭代优化“揭榜挂帅”机制，进一步拓宽引才来源路径、激发企业创新动能、提升产业发展韧劲，为新质生产力注入强劲动能。

从引才路径看，变“守株待兔”为“主动出击”，可有效提升智企对接精度，激发专家揭榜攻关的意愿。高水平创新型人才是加快发展新质生产力的关键力量。蓄好发展新质生产力的源头活水，帮助产业突破发展瓶颈，需要不断牵引更多高端专家人才、专业研发团队、优质平台资源给予赋能指导。“揭榜挂帅”作为一种创新的引才路径，可以从榜单发布阶段入手，在畅通创新资源供给上发力。

比如，部分企业因缺少专业人才，在发布榜单时无法准确地用专业语言提炼技术难题，影响与专家团队对接的效率。“揭榜挂帅”可借助国家有关部委和高校院所专业团队力量，在榜单征集、技术论证阶段即邀请专家提前介入，对重点产业链“一链一策”进行研判，帮助企业准确表述技术需求。

由此，一方面可以精准定位产业链供应链薄弱环节，让专家团队更准确把握榜单难题的关键，提高企业与人才对接的效率和成功率。另一方面，基于榜单的精准表述，发榜主体可以变以往的“守株待兔”为“主动出击”，积极与相关领域专家团队进行“靶向”对接，进一步提升专家揭榜的意愿。

浙江省金华市“揭榜挂帅”项目榜金兑现现场  金华市委组织部供图

从创新主体看，变“企业发榜”为“行业发榜”，可有效降低个体研发风险，激发企业科技创新的动能。科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是加快发展新质生产力的核心要素。在企业科技创新的实践中，不少企业一方面迫切希望通过自主创新实现转型升级，但另一方面又担心高额投入带来的发展风险。“揭榜挂帅”作为一项以结果为导向的科研攻关模式，一定程度减少了企业人才供养的成本，提高了企业创新的积极性。

随着“揭榜挂帅”的纵深推进，我们发现，传统的“企业发榜”模式已不能满足更多企业更高层面的转型升级需求。尤其是涉及产业“共性难题”的攻关，研发难度大、周期长、风险高，单个企业无力承担。这就需要政府主管部门介入，发挥集中力量办大事的优势，整合相关部门或行业协会的力量，变“企业发榜”为“行业发榜”，构建行业风险共担机制。比如，共性难题可以由产业链企业共同提出，技术路线由企业共同评价论证，研究成果由企业共享共用，从而减少单个企业的创新成本，压缩科研成果的研发周期，激发企业创新的内生动力。

从产业发展看，可以变“点上攻关”为“面上破题”，可有效促进行业整体赋能，激发产业转型升级的韧劲。人才链与创新链、产业链、资金链深度进阶融合，是提升创新效率、加快形成新质生产力的重要途径。以往，“揭榜挂帅”更多聚焦单个技术难题开展“点上攻关”，对如何通过“面上破题”补全完整产业生态，提升本地产业链供应链韧性缺少系统谋划。但如今对于不少城市而言，由于地方传统产业的趋同性，制约产业发展的最大堵点往往是该产业链企业面临的“共性难题”。

“揭榜挂帅”可以聚焦产业链强链补链延链，将突破产业共性的关键核心技术作为主攻方向，以点带面牵引带动一批行业企业的协同创新，推动一个产业的“面上破题”，实现从破解单个难题向赋能区域产业、服务块状经济跃升，构建产业链坚固、供应链稳定、创新链引领、价值链跃升的新兴产业生态体系，有效提升产业链的稳定性。

观点

2021年3月，习近平总书记在省部级主要领导干部学习贯彻党的十九届五中全会精神专题研讨班开班式上指出，要有力有序推进创新攻关的“揭榜挂帅”体制机制。

为破解欠发达地区高层次人才引进难、留住难问题，2021年以来，江西省抚州市在全省率先探索实施重大技术项目攻关“揭榜挂帅”引才行动，通过重大项目市县联合支持、县（区）独立支持、国资平台支持三大支持方式分类施策实施了119项重大（重点）“揭榜挂帅”项目，总研发投入资金达7.9亿元，给揭榜单位资金达2.5亿元，柔性引进科技人才1156人，形成了“政府搭台、企业主体、人才唱戏”的抚州经验。

探索中，抚州主要做法：一是调研先行定方案，二是市县同步广覆盖，三是国资挂榜促攻关，四是集中签约揭榜冠，五是创新资助强保障。抚州市的探索还处于初步阶段，离成熟规范、形成经验还有一定距离。经过这些年的实施，我们认为还需要在以下几个方面加强探索：

探索从广泛撒网向精准对接“战术切换”。在实施“揭榜挂帅”机制过程中，发现对外广泛发布技术需求后，部分技术需求仍无人揭榜，或者部分提交的技术方案与技术需求关联不够。要探索技术需求与揭榜人才的精准对接，摸清技术需求的关键问题，有针对性地找到相关领域较强的专家人才精准对接，破解“只有发榜，没有揭榜”问题。要建立“揭榜挂帅”信息平台，经常组织企业发布的技术需求与揭榜专家人才线上对接，打通他们之间的技术壁垒，帮助企业解决关键技术难题。

相关专家就活血止痛胶囊二次开发工作到江西百神昌诺药业有限公司进行“揭榜挂帅”项目对接  江西省抚州市科技局供图

探索从严格管理向容错激励“战术倾斜”。“揭榜挂帅”机制是一种创新性科研项目管理方式。在实施过程中发现，在项目严格管理和项目承担单位尽全力投入与研发下，部分项目因为客观原因仍然未能研发成功，影响了项目承担单位和揭榜人才的积极性。要探索建立宽容失败、鼓励尝试机制，赋予“揭榜挂帅”人才更大的路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权，允许“揭榜挂帅”人才结合产业发展实际、现实阻碍因素和项目研究进展酌情调整时间限制和任务要求，提升“揭榜挂帅”项目容错率。要探索加强风险控制，建立严格且符合实际的管理机制，对“揭榜挂帅”项目开展中期检查评估，分阶段分进度拨付项目财政支持资金；邀请发榜单位、专家组成评审组，对“揭榜挂帅”项目进行验收评审，进一步强化发榜单位“揭榜挂帅”主体地位。

从三个平衡入手做实“揭榜挂帅”

当前，全国各地都在大力推行“揭榜挂帅”，总体来说取得了不错的成效，但也存在实施效果不一的情况，部分地区遇到了“只有发榜，没有揭榜”“揭榜后无法履榜”等问题，笔者认为要做实“揭榜挂帅”，要做好三个平衡：

平衡好项目选取时“自上而下”和“自下而上”关系。在“揭榜挂帅”制度中，项目可以“自上而下”进行顶层设计，也能“自下而上”社会公开征集。“自上而下”可能产生供需不匹配、多样性不足、经费投入大等问题，但是能够充分发挥产学研结合的优势，保证科技创新和研发符合国家和社会发展的总体方向。“自下而上”以需求导向为主，聚焦产业行业发展中的难点，能调动社会主体的积极性，营造积极向上的创新环境。但可能导致需求遴选难度大，项目需求难度过高或过低等问题。

平衡好项目立项时“单一揭榜”和“赛马并行”关系。相对于传统科研资助体系，“揭榜挂帅”在揭榜选择上给予评审者更大自由度，既可以是单一揭榜，也可以是多主体共同揭榜，采用赛马并行，这可能造成两个极端。当采用“单一揭榜”，更重视原始方案比拼时，只对当前的最佳解决方案进行奖励和支持，资金资源支持更集中，更容易出成果。但也容易造成技术误判，扼杀技术创新萌芽。采用“单一揭榜”，实施过程管控易流于形式，造成成果评审松懈，把关不严。当采用“赛马攻坚”时，多重技术路线具有同台竞技可能性，对于暂时看不准、未来有潜力的项目保留成长可能性，但同时存在资源分散、资金浪费、优势项目无法快速成长的风险。

平衡好项目实施时“容错激励”和“风险控制”关系。“揭榜挂帅”所提倡的创新是对已有生产、科研范式的破坏性创造。在创新的过程中，必须有宽容失败、鼓励尝试的社会氛围，需要赋予“揭榜挂帅”人才更大的路线决定权、更大经费支配权、更大资源调度权，需要提升“揭榜挂帅”机制的容错率。但与此同时，如何控制项目实施过程中的失范行为，强化揭榜制的风险控制是实践过程中的一大挑战。

为此，要进一步完善“揭榜挂帅”机制，可以从以下几个方面入手：

以“产业需求、问题导向”为原则，建立项目多方来源机制。地方政府在牵头实施“揭榜挂帅”中，应该瞄准当地产业需求、突破创新瓶颈，在不偏离国家战略新兴产业发展方向、卡脖子技术难题重点攻关的基础上，以 “自下而上”公开征集方式来确定揭榜项目，务求实效，最大程度调动各方参与“揭榜挂帅”的积极性，助力当地产业发展。以生物医药领域为例，应积极构建“企业/医院出题、高校立题、人才破题”的“揭榜挂帅”机制。高校或研究所可与企业/附属医院可共同探讨医药领域的“卡脖子”问题，同时将人才培养体系引入“揭榜挂帅”机制中。

以“利益共享、风险共担”为原则，建立资金多元投入机制。关键核心技术的突破作为一种原始创新，风险较高，不确定性较大，需要充足的资金投入。另外，揭榜方在前期需自行承担预研费用，资金压力和研发失败的沉没成本风险会影响其参与意愿。因此，明确揭榜项目资金来源、优化资金支持环境对能否揭榜成功非常重要。“揭榜挂帅”应该坚持攻关资金来源多元化原则，将项目方资金和政府财政资金相结合，要求项目方原则上不低于1:1配套，项目方通过融资、寻求合作等方式， 以财政资金撬动社会资金，做大资金总盘。同时，“揭榜挂帅”可以尝试突破“单一揭榜”和“赛马并行”二元机制，引入多主体“协同攻关”，以“利益共享、风险共担”为原则，整合各方资源，实现优势互补，形成统一攻坚主体。

以“严格把关、过程调整”为原则，建立成果动态验收机制。在“揭榜挂帅”项目立项及实施过程中，需要建立严格的成果验收机制，一方面，要严格审查揭榜成果与揭榜任务、揭榜方案之间的匹配与差异；另一方面，要结合产业发展实际、现实阻碍因素和项目研究进展酌情调整时间限制和任务要求，根据中期检查评估结果确定后续支持方式。对项目进度正常、目标任务完成的，拨付后续资金，优秀项目可考虑追加支持经费；对项目进度滞后、目标任务未完成的，可暂缓拨款、中止项目并取消后续拨款。